av David Bergman

Professionsförskjutning

Jobbar du inom försvaret, polisen eller vården och har någon gång upplevt att en ”effektivisering” inom myndigheten tvärtom har gjort er ineffektiva? Har du saknat materiel som ni tidigare hade i mängd ”på hyllan”? Känns det som att administrationen blir allt mer framträdande och samtidigt som tiden för faktiskt arbete minskar. Då kan det hända att förklaringen har sin grund i en ledningsfilosofi som kallas New Public Management, NPM.

Problemet med offentliga organisationer har länge varit deras ineffektivitet. Det finns en anledning att termen ”kommunalarbetare” kommit att bli synonymt med overksamhet och hur många har inte någon gång irriterats över myndigheters byråkrati och långa handläggningstider? New Public Management kommer ursprungligen från 80-talets Storbritannien och var konceptet som skulle ändra på detta. Förebilderna sågs inom näringslivet och privata företag där organisationerna optimerades för att på bästa sätt nå målen och onödiga utgifter kunde minimeras. Termen kom till Sverige under nittiotalet och har därefter kommit att bli alltmer framträdande som styrfilosofi inom offentlig sektor.

NPM är inte ett sammanhållet koncept utan snarare en samling teorier och begrepp som syftar till att få ut mer verksamhet för mindre resurser ur ett företag.  En av dessa är den så kallade agentteorin (Ross, 1973; Rees 1985a, Rees 1985b). Det är en ekonomisk teori som något förenklat menar att människor, om de får tillfälle, agerar ur egenintresse vid beslutsfattande. Följden blir en noggrannare styrning av ekonomiska medel och noggrannare bestämmelser för kontering samt en grundligare uppföljning.

En annan bärande del av NPM har ofta varit kvantifierbara målsättningar. På samma sätt som en fabrikschef får tilldelade resurser får han även tydliga krav på antalet enheter han förväntas producera per månad. Exempel på hur dessa delar av NPM implementerats i offentlig verksamhet är polisens mål att nå ett visst antal anmälda brott och genomförda kontroller samt vårdens krav på att en läkare skall ta emot ett högre antal patienter per timme

Till detta följer normalt logistikkoncept med begrepp som Outsourcing, Lean Production och Just In Time. Just In Time är en beprövad metod inom industrin som syftar till att maximera återkastning på investering genom att förhindra slöseri och minska lagerkostnader. Metoden togs fram av Toyota redan på 50-talet. I en produktion där en bil kan bestå av 30,000 delar var det avgörande att få fram ”Vad som behövdes, när det behövdes och till den kvantitet som behövdes”. Lean Production är i viss mån en utveckling av JIT som enkelt uttryckt syftar till att eliminera aspekter av tillverkningsprocessen som inte skapar ett värde för slutkunden. En ytterligare metod att minska utgifter är outsourcing av stödfunktioner eller för kompetenser som ej är kostnadseffektiva att upprätthålla inom företaget.

All styrning i Försvarsmakten och de övriga offentliga organisationerna idag härstammar inte från NPM. Men det är den filosofi som inspirerat och genomsyrat många av de senaste 20 årens organisationsförändringar. Det har gjort att modeller för näringsliv och företag har påverkat mycket av vår nuvarande ekonomistyrning, försvarslogistik samt hur vi lejer in arbetskraft.

Arga Akademikerns kommentar:

Åtgärderna som beskrivits ovan är inriktade mot en tydlig affärsidé: att effektivisera produktion av en vara till en kund samt att maximera avkastning genom att minska svinn och lagerhållning. Men om en officer, polis eller läkare reagerar på att begrepp som ”affärsidé”, ”kund” och ”avkastning” känns malplacerade i deras verksamhet så finns det en anledning till det. NPM har många förespråkare men Professor Stephen Osbourne, och fler med honom, påpekar klokt att många av grundstenarna i NPM:s styrfilosofi avser produktion av varor. Den offentliga sektorn sysslar dock sällan (eller aldrig) med att tillverka fysiska produkter, och att tillhandahålla service åt samhället och dess medborgare kan inte styras på samma premisser (Osborne, 2010).

Att använda ledningsprinciper för vinstdrivande företag till tjänsteinriktade organisationer som sjukvården, polisen och försvaret är att tvinga ner en fyrkantig kloss i ett runt hål. Inte helt fel, men absolut inte rätt.

Kvantifierbara produktionsmål fungerar i en bilfabrik, men för en läkare som mäter kvalitet i den vård han ger kan en strävan att öka antalet patienter få en omvänd effekt. Och inom polisen där uppgiften är att lösa men även förebygga brottslighet kan en press att öka antalet anmälningar eller avslutade utredningar få poliser att lägga tid på fel saker eller hitta sätt att kringgå systemet (Holgersson, 2011).

Samma förhållande gäller för logistikkoncepten som följer med NPM. Att minska lagerkostnader för att öka vinsten är fullt logiskt i ett företag med löpande-band-produktion. Men hos militära förband där handlingsfrihet och underhållssäkerhet är nyckelord krävs tvärtom en stor, decentraliserad lagerhållning för att möjliggöra förbandens verksamhet. Just In Time & Outsourcing är dessutom metoder som fungerar bäst på soliga vardagar mellan 09-15 med medvind i logistikkedjan men som är oerhört sårbara, för att inte säga obrukbara, under kris eller krig.

Hos polisen, försvaret och i sjukvården är ekvationen oftast så enkel som att billigare betyder sämre, och att kvalitet i de tjänster de upprätthåller till allmänheten måste få kosta.

Åtgärder som vidtas för att skapa ”effektivitet” i näringslivet eller privata företag kan bli kontraproduktiva om de överförs direkt till offentliga organisationer där effektivitet i arbetet snarare förutsätter en hög tillgänglighet, god personaluppfyllnad och välfyllda lager för underhållssäkerhet.

Men om åtgärderna kan vara kontraproduktiva, hur kommer det sig då att de oftast utvärderas som framgångsrika? En stor anledning är att utvärderingar ofta utgår från de specifika mätbara målsättningar som diskuterats ovan och då riskerar att bli falskt positiva; de mätbara målen uppnåddes men var detta verkligen en förbättring? Att de anställda tillfälligt kan öka sitt arbete för att uppnå satta mål benämns ibland för Hawthorne-effekten (Landsberger, 1958), att förväntanseffekter och uppmärksamhet från chefer gör att omorganisationer och effektiviseringar alltid får ett positivt utfall på kort sikt. En annan del av förklaringen kan ligga i det som inom psykologin benämns för confirmation bias (Wason, 1960) där människor, inklusive chefer, medvetet eller omedvetet söker indikatorer som bekräftar deras egen uppfattning.

En ännu större fara ligger dock i hur förändringarna kan påverka chefer och organisationskulturer. Ett överfokus på att nå mätbara målsättningar tillsammans med striktare regler i en ”ekonomifiering” av verksamheten riskerar att skapa rädda organisationer och chefer fokuserade på att inte göra fel. Något som går emot tanken med uppdragstaktik och initiativrikedom. Då stödpersonalen utövar allt större inflytande över myndighetsstyrningen kan det dessutom göra att professionsutövarnas inflytande över utvecklingen i den egna organisationen minskar.

Den svenska regeringen håller med när de skriver om styrning av offentlig förvaltning:

”De åtgärder (NPM) som var tänkta att effektivisera offentlig verksamhet har dock i många fall fått motsatt resultat: den administrativa bördan har ökat och yrkesprofessionernas roll har försvagats.”

– Prop 2014/15:1, Styrning av offentlig förvaltning, Sid 66

Det är dock tyvärr inte så enkelt som att kommendera ”NPM Upphör” och beordra helt om. NPM har påverkat mycket av den lagstiftning och de regler för myndighetsstyrning som vi har idag. Att bara upphäva dessa är inte görbart, inte heller är det önskvärt att gå tillbaka till den byråkrati som tidigare gällde. Vissa har förordat kortsiktiga lokala lösningar som att anställa administratörer på de militära förbanden i syfte att underlätta för yrkesfolket. Men det är administrationen, inte bristen på administratörer, som är grundproblemet. Ogenomtänkta åtgärder riskerar därför att bli ytterligare kontraproduktiva då det skulle stjäla lönemedel utan att lösa grundproblemet.

Den stora utmaningen ligger snarare i att centralt styra utvecklingen i en riktning med minskad kontroll och administration över de offentliga organisationerna och att åter medge professionsutövarna ett större mått av frihet i att styra utvecklingen.

 

David Bergman är Kapten och Doktorand i psykologi.

 

Referenser:

Holgersson, S. (2011) Polisens arbete mot narkotika, Rikspolisstyrelsens utvärderingsfunktion, rapport 2011:1
Landsberger, H. (1958) Hawthorne Revisited, Ithaca
Liker, J. K. (2004) The Toyota Way, McGraw-Hill, New York
Osborne, S.P. (2010) The new public governance: Emerging perspectives on the theory and practice of public governance, Routledge
Rees, R. (1985a) The Theory of Principal and Agent—Part I. Bulletin of Economic Research, 37(1), 3-26
Rees, R. (1985b) The Theory of Principal and Agent—Part II. Bulletin of Economic Research, 37(2), 75-97
Regeringen (2014) Budgetproposition 2015, Prop. 2014/15:1, Finansdepartementet
Ross, S.A. (1973) The Economic Theory of Agency: The Principal’s Problem, American Economic Review, vol. 63, issue 2, sid 134-39
Wason, P. (1960). On The Failure to Eliminate Hypotheses in a Conceptual Task, Quarterly Journal of Experimental Psychology 12 (3): 129–140

Mer av samma skribent