Den 7 januari 2024 publicerades del 1, den finns här: https://kkrva.se/analys-av-forsvarsberedningens-rapport-kraftsamling-del-1-av-2/
Del 2 av analysen följer nedan. Jag har valt bort flera delområden av platsskäl, artikeln är lång och jag har fokuserat på de områden jag anser är viktigast att finansiera i totalförsvarsbeslutet.
Finansiell stabilitet och beredskap
Finansinspektionens och Riksbankens samverkan fungerar bättre och bättre, men det finns fortfarande otydlighet och risk för dubbelarbete, inte bara hos myndigheterna utan också hos aktörer som har två eller flera styrande myndigheter inom samma område (Finansinspektionen, Riksbanken, Riksgälden och Försäkringskassan). Men med stöd av Riksbankslagen och tillhörande föreskrifter, som gäller från 1 februari 2023, kommer Riksbanken ta det huvudsakliga ansvaret för att betalningar ska fungera också i kris och vid höjd beredskap. De övriga samhällsfunktionerna inom sektorn ”Finansiella tjänster” (försäkringar, finansiell stabilitet och sparande) kommer Finansinspektionen att ta hela ansvaret för.
Avseende civil beredskap för betalningar kommer 2024 att bli ett år av uppbyggnad, samverkan och analyser. Många redan kända brister måste börja hanteras. Det innebär att berörda myndigheter, banker och infrastrukturbolag (t ex Bankgirot) tvingas ta beslut om alternativa lösningar som kan fungera också när elförsörjning och datakommunikation inte fungerar.
De olika aktörerna har inte en gemensam syn på betalningssystemen utan ser bara till sin egen verksamhet. Riksbanken måste i sitt beredskapsarbete skapa en nationell syn på betalningssystemen och de åtgärder som behövs för att säkerställa att betalningar kan genomföras också i kris och vid höjd beredskap.
Vad gäller Försäkringskassan och sektorn Ekonomisk säkerhet gör Försvarsberedningen en korrekt beskrivning av status för utbetalningar. Statens betalningsmodell innebär att man helt förlitar sig på att en (1) bank och Bankgirot fungerar. Trots regeringsuppdrag och tydliga påstötningar är det därför en mycket allvarlig brist om Försäkringskassan inte tagit fram reservrutiner om ordinarie rutiner för utbetalningar inte fungerar[1].
Kraftsamling saknar problemformuleringar rörande förmågan till ”djupförsvar”, d v s att fortsätta produktionen utanför Sveriges gränser. Det var vad Ukraina gjorde med betalningssystemen, strax efter att invasionen påbörjats. Bankerna, inklusive Riksbanken, borde tvingas till att planera för att kunna flytta sin digitala produktion till datacenter i annat land. Det som beskrivs som molntjänster för grunddata i kap 10, borde därför lyfts fram också i kap 11.
Möjligen kan man hoppas på att försörjningsanalyserna i en framtid pekar på behovet av statlig styrning för att minska single point of failure (SPOF) i betalningssystemen. I flera fall finns det idag bara en aktör som utför vissa moment. Det är förståeligt ur ett effektivitetsperspektiv i fred, men skapar en uppenbar risk vid kris och höjd beredskap.
Transporter
Även om arbetet pågår att bygga upp verksamheten inom ramen för BTPOS (Beredskapssektor Transporter Privat – Offentlig samverkan) så är det utöver utpekade myndigheter, avgörande att även andra myndigheter engageras och erhåller resurser för detta.
Trafikverket har skapat en uppskattad struktur för arbetet i BTPOS där tre grupper för luft-, land- och sjötransporter återfinns. Näringslivet har ett rullande ordförandeskap i respektive grupp. För det arbete som ordförandeskapet medför, utgår ersättning. Mycket arbete kvarstår för att verkligen skapa ett sammanhållet, effektivt och sömlöst transportsystem för totalförsvaret. En helt avgörande och fundamental del i detta är att Trafikverket själva internt organiserar sig i enlighet med uppgifterna i, och tilldelar resurser till bland annat BTPOS.
Att transporterna fungerar under höjd beredskap är en förutsättning för att även andra delar av samhället ska fungera, vilket betonas i rapporten. Transportsektorn har stor betydelse för resten av totalförsvaret och hela transportsystemet måste delta i förberedelser och övningar.
”Idag involveras emellertid bara i mycket begränsad omfattning de privata aktörer som tillhandahåller samhällsviktiga transporttjänster på land, i luften och till sjöss. Försvarsberedningen anser att dessa på bättre vis än idag behöver involveras i planeringen inför höjd beredskap och krig” skrivs i rapporten, som också konstaterar att eftersom 90 procent av Sveriges import och export går sjövägen har Sveriges hamnar och sjöfart stor betydelse för totalförsvaret. För sjöfartens del, måste operativa frågor inkluderas. Från ett rederi/företagsperspektiv finns vare sig resurser eller tid att jobba i parallella spår.
Rapporten lyfter behovet av förberedelser och övningar och att göra tydligt vem som har ansvar för vad. Planeringen behöver därför samordnas mellan olika aktörer både civilt och militärt. Försvarsberedningen föreslår konkreta handlingsplaner och investeringar för att öka robusthet och förmåga att hantera krigssituationer.
Försvarsberedningen anser att tillgången på sjötransporter under höjd beredskap behöver säkerställas så långt som möjligt. Detta arbete behöver göras i nära samverkan med näringslivet.
Läser man Försvarsberedningens rapport parallellt med Birgitta Böhlins utredning om försörjningsberedskap drar man slutsatsen att utmaningen är finansieringen. Finns det betalningsvilja så öppnar sig möjligheter men just nu avstår företagen från att teckna långsiktiga avtal i syfte att säkerställa verksamhet vid höjd beredskap, kris och krig eftersom det inte går att motivera eller försvara inför aktieägarna.
Ordning och säkerhet
Försvarsberedningen pekar ut Polismyndigheten (så som beväpnad myndighet med våldsmonopol) som en central aktör vid höjd beredskap och krig. Försvarsberedningen är också föredömligt tydlig avseende att sektorn Ordning och säkerhet är utformad för fredstida verksamhet och att bland annat polisen därför behöver förstärkas på flera områden.
Försvarsberedningen är också tydlig med att poliser i krig förväntas utföra uppgifter av såväl civil som militär karaktär (stridsuppgifter) och att de bedömer att en angripare kommer att uppfatta all uniformerad personal som motståndare.
Några frågor kvarstår att reda ut vilket överlåts till Utredningen om polisens beredskap men i allt väsentligt har en ny inriktning lagts där Polismyndigheten och Säkerhetspolisen är en grundläggande del av ett trovärdigt och krigsavhållande svenskt totalförsvar.
Säkerhetspolisen har dock blivit en myndighet som hanterar hot, risker och underrättelser från ett kontor. Vid gripanden tar man, så vitt jag känner till, hjälp av nationella insatsstyrkan eller piketpolis. Tidigare gjordes tillslag, husrannsakningar i det tysta, gripna fördes anonyma till häktet för att utredarna skulle vinna tid och att eventuella medbrottslingar inte skulle fly eller förstöra bevis. Idag saknas utbildning, utrustning eller kompetens för att vara ute. Polisutbildad personal minskar över lag, förutom i livvaktsverksamheten. Som jag uppfattar det har Sverige idag en i stora delar avväpnad säkerhetspolis, som är främmande för fysiskt våld och att använda vapen. Planering för storskaliga antagonistiska angrepp måste genomföras och konsekvenser av den planeringen måste analyseras och omsättas i verkligheten. Ledningscentralen ligger där den ligger vilket vi fick erfara den 23 februari 2024. Dessa utmaningar borde ha adresserats i försvarsberedningens rapport åtminstone i allmänna ordalag med hänsyn till sekretess och säkerhetsskydd.
Försvarsberedningen menar att det i ett gråzonsläge eller krig finns behov av en större polisiär personalkader som är övad och utrustad för krig, men den behöver kunna agera redan i fred eftersom det är den första och mest kvalificerade försvarslinjen mot främmande makts angrepp i fred – hybridangrepp.
Cybersäkerhet och digitalisering
De inledande sidorna i detta kapitel i rapporten ägnas åt en beskrivning av befintliga styrningar. Det hade möjligen varit intressantare att värdera effekten av dessa i syfte att ta ett eller flera steg framåt, inte minst med avseende på interdependenser och bristen på samordning och synkronisering av styrningar.
På sidan 233 och 234 radas myndigheter upp som inom sina respektive område får ge ut direktiv. Systemaktörer och tjänsteleverantörer som faller under flertalet av dessa myndigheters område kommer i värsta fall att råka ut för flera liknande styrningar. Även om myndigheterna uppmärksammas på detta så kan ingen av dessa myndigheter råda över den andra eller reducera antalet styrningar. Det finns ingen hierarki mellan myndigheter som bekant, dessa skall samordna sig och inte bestämma över eller kravställa varandra. Det finns en risk att ärenden eskaleras till Regeringskansliet i onödan, alternativt stannar av, vilket är än mer förödande.
Det är lovvärt att försvarsberedningen reflekterar över om dagens myndighetsstruktur är ändamålsenlig. Jag är enig med beredningen om att det behövs en sammanhållande myndighet. Jag hoppas dock att om denna skapas innebär detta att flertalet av de andra myndigheterna och centra måste få minskat mandat inom området så att detta mandat kan gå över till en ny myndighet. Att ha kvar mandat på flera ställen samtidigt som en ny myndighet etableras innebär ett lager till som ska samordnas.
Samverkan mellan privata och statliga aktörer behöver stärkas, men i första hand genom utbildning. Försvarshögskolan har en unik position och den förstärks nu genom Campus Totalförsvar där samarbetet med bl a Örebro universitet och Luleå Tekniska Universitet kommer att spela stor roll i utbildning av chefer, säkerhetsskyddschefer, personal m fl för att de skall kunna ställa rätt krav på leverantörer.
Behovet av skyddat tal och kommunikation (slutet sid 235) är av stor vikt men det är mycket riskfyllt att vidareutveckla Rakel eller lägga ännu mer resurser på ett nytt HS system. Det är mer intressant att etablera ett system som krypterar mobiltelefoni som kan användas på stor bredd. Kanske en svensk motsvarighet till Signal eller Wire. Lägger man till ökad personlig färdighet inom informationsvärdering så blir det ännu lättare, allt omfattas sannolikt inte av försvarssekretess eller säkerhetsskyddslagen, något som också kan åstadkommas med utbildning.
Försvarsvilja och psykologiskt försvar
Till skillnad från under det kalla kriget går det inte att enbart tala om psykologiskt försvar i krig. Det psykologiska försvaret behövs och är aktivt mot antagonistiska hot i fred, i konflikt och före och under ett krig. Myndigheten för psykologiskt försvar (MPF) har till skillnad från företrädarna, Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar och Styrelsen för psykologiskt försvar, också ett tydligt operativt uppdrag i fredstid. Försvarsberedningen nämner detta på s. 239 men eftersom fokus är på totalförsvar så blir det ändå fokus på förhållanden i krig.
Förslaget att föra över uppgifter från MSB till MPF (s. 241, 251) är bra men det måste preciseras vad som avses. MSB:s roll överdrivs på s. 250. Opinionsstudierna har överförts till MPF och det är oklart vad som avses i det här sammanhanget med att MSB bedriver omvärldsbevakning och finansierar forskning och studier.
Kapitel 15 är i stort sett välskrivet och tydligt och speglar framtida uppgiftsställningar väl.
Bra att de psykförsvarsfunktioner kring medieberedskapen som nu finns på MSB nu föreslås gå tillbaka till MPF, vilket ju var fallet under SPF:s tid. Här kommer också frågan om SVT/SR:s roll i höjd beredskap upp och kopplingen till de kommande sändningstillstånden som förnyas 2026. I dag sägs det att de ska lyda under regeringen vid höjd beredskap, och där Public Service hävdar att de ska vara helt fristående även i det läget och hänvisar till grundlagsskyddet i YGL. Där menar dock många befarna jurister att rikets styrelse under dessa förhållanden regleras av Regeringsformen (kap 15) och att RF då som mer grundläggande och tyngre grundlag trumfar YGL.
Det kommer alltid att uppstå otydliga gränssnitt mellan MSB och MPF beträffande försvarsvilja och kriskommunikation. Personlig beredskap och hemberedskap är inget som MPF bör ägna sig åt även om det kan ha betydelse för den personliga försvarsviljan.
Angriparen leder fullt ut sina påverkansresurser medan Sveriges myndigheter behöver samordna sig under Regeringen för att hantera detta hot. Angriparen har med andra ord övertag i ledningsförmåga.
Försvarsberedningens förslag är att kraftsamla ledningsförmågan och resurserna till:
- Regeringen avseende strategisk kommunikation
- MPF vad gäller förmågor
Det enda som är lite otydligt (och tveksamt att det fungerar) är att man ska använda MSB:s samverkansstruktur för kommunikation för hantering av strategisk kommunikation. De flesta aktörerna inom krishanteringssystemet och det civila försvaret har ett neutralt, stödjande förhållande till allmänheten: De ska hålla allmänheten informerad om risker och läget så att den enskilde medborgaren ska kunna fatta egna kloka beslut till samhällets bästa.
Strategisk kommunikation är inte kris- och lägesinformation samt råd till allmänheten.
Strategisk kommunikation är kommunikation som syftar till att uppnå en effekt och när man bedriver detta i en konflikt så behöver man beakta tre huvudmålgrupper (som tar del av kommunikationen samtidigt):
- Den egna befolkningen
- Angriparen (beslutsfattare, befolkning och krigförande delar)
- Omvärlden (partners, objektiva och påverkbara)
Den strategiska kommunikationen behöver dessutom vara integrerad med psykologiska operationer och andra operationer på informationsarenan (inklusive cyber). Strategisk kommunikation behöver självklart ledas av Regeringen men den bör samordnas av de aktörer som har både offensiva, defensiva samt allmänhetsinriktade uppdrag. Det finns tre aktörer som idag kan agera offensivt på informationsarenan (Regeringen, Försvarsmakten och MPF). Strategisk kommunikation kan stödjas av MSB:s kommunikations-samordningsinstrument, men arbetet behöver ledas. Det är endast MPF som idag har uppdraget ”leda arbetet med att samordna och utveckla myndigheters och andra aktörers verksamhet inom Sveriges psykologiska försvar”. Försvarsmakten har liknande mandat i och med sitt militära försvarsuppdrag.
Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen
Räddningstjänst lyfts ofta fram men den är mycket liten beståndsdel i den kommunala verksamheten. Kommunernas tekniska strukturer hanterar betydligt fler skadeverkningar dagligen. Det kommunala och regionala ansvaret och rollen inom ramen för vår svenska förvaltningsmodell lämnas utan hänsyn i rapporten.
Gällande evakuering och utrymning nämns vikten av att snabbt säkerställa personella förstärkningar. Den krassa verkligheten är att man med dagens budgetar och det missnöje som utbrett sig med anledning av arbetstiderna, minskar bemanningen i stället för att öka. Räddningsregioner uttrycker oro för kompetensförsörjningen. MSB utbildar för få brandmän och deras vidareutbildningar räcker långt ifrån de behov som föreligger, främst inom befälsutbildningar, men också olycksförebyggande. Kompetensfrågan är skriande nu, och då har vi inte ens börjat det konkreta arbetet för att i riktig handling öka vår förmåga inom det civila försvaret. En dubblering av personalkadern är lovvärd men det räcker sannolikt inte. Det brådskar att påbörja den praktiska planeringen för och utbildningen av civilpliktiga.
På sid 270 hänvisas till statliga och kommunala utbildningsplatser, men detta är ytterligare ett exempel på något som ser bra ut i teorin. De två statliga utbildningsplatserna Revinge och Sandö är fulltecknade redan idag, och Sandö framför allt kan inte rekrytera lärare i tillräcklig omfattning utan är beroende av att kommunal räddningstjänst bistår. Det är något vi inte kommer att kunna göra i samma utsträckning framöver, både för att vi inte har ”övernumerär” att nyttja och för att den nya tolkningen av arbetstidsdirektivet begränsar oss. De utbildningsplatser som SRV hade i Rosersberg och Skövde hade behövts nu. De kommunala övningsplatserna är inte heller dimensionerade för detta, varken kapacitetsmässigt eller miljömässigt. Det måste omgående skapas förutsättningar att bygga denna infrastruktur och uppgiften borde läggas ut lokalt på kommunal räddningstjänst, men med statligt ekonomiskt stöd, för infrastruktursatsningar på övningsfält och för utbildningar.
På sid 270 föreslås att CivO ska organisera en förstärkningsorganisation för Räddningstjänst under höjd beredskap (RUHB). Detta bör nog skötas av de räddningsregioner som nu skapats. Det uppstår också frågor avseende logistiken kring förstärkningsresurserna och omfördelning inom landet. Nya brandstationer är inte dimensionerade för inkvartering av personal (gamla brandstationer hade gymnastiksalar som var tänkta att fungera som sovsalar) och har heller inte utrymme för lager av material och utrustning (vilket inte finns idag).
Det finns också oklarheter angående praktisk hantering av andra typer av VMA än dagens som avser civila olyckshändelser. Vem beordrar och vem utför beredskapslarm och flyglarm? Hur ska det praktiskt fungera?
Hela personalförsörjningsområdet är en svår utmaning. Det är utmärkt att regeringen återinfört civilplikten, och det är lämpligt att man börjar med områden som är relativt okomplicerade. När det gäller att stärka kommunal räddningstjänst med civilpliktiga och underställa dem den högre regionala ledningen i civilområdet så tror jag också att det är en bra väg att gå. Samtidigt behöver den kommunala räddningstjänstens basförmåga stärkas, så det är angeläget att en förstärkningsresurs av civilpliktiga inte sker på bekostnad av grundförmågan. Här behöver man också beakta de stora räddningstjänstsamarbeten som har utvecklats de senaste åren. Flera räddningsledningssamarbeten omfattar flera län. Här finns en potentiell utmaning vad gäller rent operativ ledning av förstärkningsorganisationen i relation till civilområden, länsstyrelser och kommuner. För att få det att fungera tror jag förstärkningsstyrkorna behöver kunna ledas i det befintliga räddningsledingssystemet och inte frikopplat från det. En annan aspekt som vi lyfte från MSB-s sida till utredningen om skydd av civilbefolkningen var ett behov av att samtidigt stärka den nationella nivån. Att kunna ta emot omfattande hjälp från utlandet kräver förmåga till logistik och överblick på nationell nivå. Möjligen kan jag tycka att man generellt betonar civilområdena för mycket i relation till vikten av att kunna leda nationen som helhet, och att lösa ut nationella samordningsbehov för det civila försvaret i krig.
Kulturlivet och omhändertagandet av kulturarvet
Försvarsberedningens rapport är extremt kortfattad. Utförligare och sektorns äskande finns framför allt i MSB:s Civilt försvar mot 2030 och RAÄ:s svar när det gäller ett kulturskyddsråd:
Även FOI:s analys av aktörsdrivna hot mot kulturarv i Sverige är rekommenderad kompletterande läsning:
Hoten mot kulturarven – En analys av aktörsdrivna hot mot kulturarv i Sverige (foi.se)
Forskning, utveckling och innovation
Försvarsberedningens bedömning att totalförsvaret behöver en stor andel forskning och innovation som direktfinansieras med riktade anslag till försvarsmyndigheter som FOI och FHS är förväntat. Att andra forskningsutövare än dessa kan komma i fråga är självklart mycket positivt förutsatt att informationssäkerheten och säkerhetsskyddet kan hanteras. Detta sker ju faktiskt med exempelvis Cybercampus Sverige där KTH är värd men flera andra lärosäten placeras ansluta. Det finns en mindre del direktfinansiering redan under 2024 för denna verksamhet som sedan planeras öka från och med 2025 till 40 MSEK/år.
Samtidigt ska man vara medveten om att en nyligen avslutad statlig utredning (SOU 2023:59 *) föreslår en omorganisering av den konkurrensutsatta statliga forskningsfinansieringen där endast tre myndigheter ska få syssla med sådan verksamhet: Vetenskapsmyndigheten, Myndigheten för strategisk forskning samt Innovationsmyndigheten. Dessa nya myndigheter ersätter dagens Vetenskapsrådet, Vinnova, FORMAS och FORTE. Den forskningsfinansieringsverksamhet som idag bedrivs av sektorsmyndigheter som exempelvis Energimyndigheten, Trafikverket, MSB och Försvarsmakten föreslås upphöra och överföras till Myndigheten för strategisk forskning. Endast Rymdstyrelsen förslås få fortsätta med forskningsfinansieringsverksamhet i sin roll som beredskapsmyndighet. De föreslagna förändringarna nämns inte alls i Försvarsberedningens rapport, vilket kanske hade varit på sin plats.
Forskning och utveckling skulle gynnas av lite större öppenhet mot de som forskar på den civila sidan. Det krävs ett ökat samarbete med den civila forskningen för att utveckla den militära kompetensen. Dialogen mellan civila forskningsinstitut och försvarsmyndigheter haltar. Försvarsmyndigheterna utgår ofta från egna väldefinierade målbilder och är öppna för samarbetade om den civila parten lyckas formulera en punkt som passar in. Forskning innebär ju faktiskt att man inte vet vad som kan komma ut och om man enbart fokuserar på styrd uppdragsforskning mot förutbestämda konkreta mål missar man möjligheter som kan dyka upp om man tillåter kreativa möten med olika kompetensområden.
En ny anslagsstruktur för det civila försvaret
Försvarsberedningen föreslår att finansieringen av investeringar, underhåll och transfereringar inom försvar och krisberedskap skall samlas i ett eller ett begränsat antal anslag inom utgiftsområde 6. Detta underlättar uppföljning[2]. I samma anda föreslås att anslag för civilt försvar inkluderas med detaljerad fördelning för att möjliggöra en sammanhållen process och tydligare ekonomisk styrning.
Därefter följer förslag om periodisering där regeringen bör föreslå ekonomiska nivåer och redovisa inriktning för prioriteringar i samband med försvarsbeslut och årliga budgetpropositioner.
Myndigheters förvaltningsanslag för civilt försvar bör inte inkluderas i ett samlat anslag för förvaltningsutgifter inom utgiftsområde 6 och åtgärder för att förbättra fredstida verksamhet eller skapa krisrobusthet bör inte finansieras av medel för civilt försvar utan budgeteras separat – låter som en självklarhet men så har det inte sett ut hittills. Bra om detta tydliggörs i kommande budgetprocesser men också i årsredovisningar och instruktion till MTFA.
MSB bör ansvara för att sammanställa resursbehoven för särskilda åtgärder inom civilt försvar i samråd med relevanta myndigheter och länsstyrelser och bör, efter samråd med Försvarsmakten, ge regeringen ett samlat förslag till prioritering och inriktning på nationell nivå för investeringar och vidmakthållande inom det civila försvaret. Denna punkt är intressant för nu börjar vi närma oss en ”civil försvarsstab”. Detta är ju precis vad Försvarsstaben gör för det militära försvaret. Men ytterst är det regeringen som ska göra en helhetsbedömning i den försvarspolitiska inriktningspropositionen och, tillsammans med MSB och Försvarsmakten, avväga och prioritera åtgärder inom det civila försvaret inom ramen för det årliga budgetarbetet. Besluten kan inte delegeras.
Beredningen skriver att för att säkerställa effektivitet och uppföljning behövs en förutsägbar, tydligt definierad och långsiktig ekonomisk ram, särskilt eftersom många åtgärder sträcker sig över flera år, och jag lägger till att det inte bara handlar om ekonomisk uppföljning utan även kvalitativ. Här kommer vi att ha stor hjälp av NATO eftersom det där finns metoder och system för att mäta även kvalitativa förändringar.