Jag vill börja med att citera försvarsberedningens ordförande, Hans Wallmark, som på Folk och försvars seminarium den 20 december sade: ”från att vi säger att vi skall göra något till att det blir [gjort], tar det ju väldigt lång tid i Sverige”[1]. Jag kan inte skriva något om återuppbyggnaden av det svenska civila försvaret utan att nämna saktfärdigheten. Nu är jag glad att Wallmark redan har formulerat det på ett så rakt och enkelt sätt. Jag hoppas att jag därmed kan lämna bitterheten över att ha torgfört allt det som står i rapporten i nästan ett decennium utan att ha blivit bönhörd. Men helt säker är jag inte.
Med det sagt så inleds trots allt rapporten med imperativet: ”Det är tid för handling!”. Det är dock i ärlighetens namn inte inom försvarsberedningens mandat att handla, men den proposition som läggs fram för beslut i riksdagen brukar ha mycket gemensamt med rapporten. Det innebär likväl att riksdagsbeslut fattas i slutet av 2024 och implementeras först därefter. Nog om svensk saktfärdighet.
Jag reflekterar över den första halvan av rapporten nedan och avser att återkomma med den andra halvan längre fram i vinter.
Beredningen har producerat en rapport som har som främsta kännetecken – att man är överens. Det förekommer avvikande uppfattningar, främst rörande MSB:s framtida organisation och uppgifter, men i övrigt är det lite ”samlingsregering” över det hela. Det kan man glädjas över men orsakerna till det är förstås oerhört oroväckande. Som det står i rapporten så är det säkerhetspolitiska läget det allvarligaste sedan andra världskriget.
Den stora enigheten gör att det emellertid blir svårare att utkräva ansvar och svårare för tredje statsmakten att granska, det kan vara iögonfallande i dessa tider när många varnar för risken att demokratin avvecklas. Jag tror dock att den risken är mycket liten i Sverige och jag står helt bakom blocköverskridande enighet i tider som dessa. Onödig polarisering hade varit ett tecken på att angriparen lyckats med subversion.
Rapporten måste ses i ljuset av den förra och den kommande rapporten. I den förra beskrev man omvärldsutvecklingen (”Allvarstid”), i nästa skall man föreslå hur finansieringen skall se ut. Om den här rapporten ger en solid grund att stå på så kan den snabbt raseras av de ämnen som avhandlas i de andra två. Omvärldsläget kan vara drastiskt mycket sämre redan om ett år. Med Trump vid rodret i USA kan våra antaganden om NATO-medlemskap och bilaterala avtal med USA kanske inte gå om intet – men avsevärt minska i betydelse för vår förmåga. Om finansdepartementet sätter käppar i hjulen inför försvarsbeslutet så har den nu aktuella rapporten inte så stor betydelse som det kanske kan verka. Det är en gungfly som försvarsberedningen handlingskraftigt marscherar över.
Återstår två principer; Den ena är att utgå ifrån det vi har och bygga på det. Den andra är att utgå från ett hypotetiskt önskat läge och fatta beslut baserat på det. Det låter kanske som att jag gisslar men faktum är att dessa två principer förekommer flitigt, överallt i hela totalförsvaret, i samtliga diskurser rörande hur nationen bäst skall nå en balans mellan hot och förmåga. Försvarsministern, ÖB och alla generaldirektörer på samtliga beredskapsmyndigheter måste varje morgon fråga sig: hur skall avvägningen mellan tillväxt och tillgänglighet se ut idag? Kunde vi hitta ett sätt att mäta det och dessutom koordinera det så skulle oerhört mycket vara vunnet.
Ansvarsförhållandena avseende civilt försvar har Barbro Holmberg utrett och mycket av det är stadfäst genom regeringsbeslut och förordningar som trädde i kraft 1 oktober 2022. Försvarsberedningen borde därför kanske utvecklat det jag tog upp på Folk och försvars hearing av Försvarsberedningen den 20 december – hur mäter man förmåga och hur säkerställer man förmågetillväxt? Det civila försvaret kan inte utveckla en högre samlad totalförsvarsförmåga om det inte görs i förening med det militära försvaret. I det avseendet har rapporten separerat civilt och militärt försvar på ett sätt som inte är praktiskt görligt.
Vidare anser beredningen att det civila försvaret skall byggas utifrån de krav som ställs i höjd beredskap och krig och i meningen efter att det är viktigt att utveckla förmågan att kunna hantera hybrida hot och situationer under nivån för väpnat angrepp. Det är detta jag avser ovan när jag skriver om de två principerna. Man måste bestämma sig för om man utgår från det som faktiskt finns och går att mäta idag eller om man drömmer om framtida, potentiella förmågor. Det här tror jag är en konsekvens av önskan att vara överens. När individer från så olika ideologisk bakgrund samlas och skall enas i skriftlig form så blir det lätt att allt skall beaktas med påföljande urvattningsrisk.
Men som jag redan indirekt har berört så är det inte Försvarsberedningen som fattar beslut, det gör Riksdagen och sedan skall regeringen forma politiken, hantera statsbudgetens medel via regleringsbrev och sedan via förordningar och instruktioner till myndigheterna se till att det blir som det är tänkt. Kanske har det ett värde att konstateranden sätts på pränt, men det har blivit ett decennium av konstateranden och oerhört lite av beslut och uppföljning.
Försvarsberedningen återupprepar mål för militärt och civilt försvar som tidigare regeringar har fastställt och förmedlat till myndigheterna. Framför allt det militära försvaret har sedan länge arbetat mot dessa mål. Målen för det civila försvaret har uppdaterats med ett förmodat NATO-medlemskap och tonvikten på att upprätthålla försvarsviljan och samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar är välkommet. Att i en passus meddela att det civila försvaret skall verka för samhällets samlade mobilisering i händelse av krig är vågat och tillhör ovan beskrivna princip nr 2. Det följer dock några delmål efter den formuleringen som skulle kunna leda till att målet uppfylls.
Lärdomarna från Ukraina är viktiga men frågan är hur mycket av det som kan omsättas till svenska förhållanden? Dels är det ukrainska samhället på många sätt en diametral motsats till det svenska, framför allt på försörjningsområdet. Det är kraftigt decentraliserat på alla plan, det svenska är ett av världens mest centraliserade samhällen. Vi är sedan 1950-talet en av de största vinnarna på den globala specialiseringen, vi har avreglerat och privatiserat som få andra länder och vårt ”logistikkoncept” bygger på ett fåtal stora producenter, grossister och starkt kanaliserade transportstråk samt centraliserad energiproduktion med sårbara distributionssystem. Effektivt men känsligt.
Däremot, som försvarsberedningen beskriver, så har den ukrainska ledningen lyckats med det mesta vad beträffar PR och strategisk kommunikation men det är enklare att göra det om man är angripen. Angriparen kan inte alls nyttja den dynamiken. Att hantera angriparens påverkansförsök är dock oerhört viktigt, något som underlättas av att både Ryssland och Ukraina är gamla sovjetstater. ”Man känner sina löss på gången”. Västvärlden har tidvis haft svårare än Ukraina att hantera rysk, men även kinesisk och iransk subversion. Övriga erfarenheter som tas upp är tämligen generiska och bör kunna påräknas även för svenskt vidkommande. Det är inte unika erfarenheter för Ukraina, snarare för ett angripet land som har goda grannar.
Det är dock värt att stanna upp vid den ryska brutaliteten. Jag genomförde Strategisk Reservofficerskurs vid Försvarshögskolan i december 2021. En av frågorna som diskuterades då var vilken nivå av brutalitet som Ryssland skulle kunna använda sig av vid en invasion. Jag tillhörde dem som inte alls förutsåg den nivå av brutalitet vi nu har sett. Tjetjenien och Syrien var något annat trodde jag, min förväntan var att Ryssland aldrig skulle riskera att Väst ”stängde kranarna” – något som kan härledas direkt till just brutaliteten och de flagranta folkrättsbrotten.
Det är oerhört värdefullt att försvarsberedningen tar upp den organisatoriska beredskapen som en del av den administrativa beredskapen där det andra benet är författningsberedskapen. Författningsberedskapen har manglats en del under åren och även mynnat ut i en del läsvärd litteratur, framför allt Johan Hirschfeldts och Olof Peterssons utmärkta bok ”Rättsregler i kris” (notera dubbeltydigheten). Men den organisatoriska beredskapen är enligt mig en svag länk i totalförsvarsskedjan. Som jag beskriver i min bok ”Totalförsvar för chefer” så har flera generaler/amiraler i Försvarsmakten ondgjort sig över att direktörer och chefer av olika slag i beredskapsmyndigheter, regioner och kommuner har uttryckt en avvaktan – och till och med förväntat sig direktiv – från Försvarsmakten![2] Det tyder på att allvaret inte har sjunkit in men också på att myndigheterna inte arbetat tillräckligt mycket med sina egna analyser av just organisatorisk beredskap.
Under senare delen av 2022 och under hela 2023 har en del samverkansmöten och mindre övningar (så kallade table top exercises) genomförts främst lokalt och regionalt. Det har lett till viss insikt om vad som krävs bland annat för att etablera en organisatorisk beredskap. Jag hade förmånen att under hösten 2022 öva igenom samtliga regionledningar, civilområdeskanslier, militärregioner och några statliga myndigheter i ledning av civilt försvar. Det var oerhört givande att se hur lamporna tändes efter hand och insikter om att man saknar de mest grundläggande förutsättningar för att uthålligt kunna leda och samordna vid höjd beredskap. Sådant som alternativ ledningsplats, skydd av ledningsplats, personalens uthållighet, försörjning av ledningsplats, alternativa sambandsmedel o dyl diskuterades intensivt och ”deltat” kunde sakta men säkert minskas.
Finansiering berörs kort i rapporten, det kommer att behandlas i nästa rapport. Härvidlag är det givande att studera MSB:s finansieringsnivåer i rapporten ”Framåtanda” som publicerades den 30 oktober 2023. Där beskrivs tre nivåer (10, 15 och 20 miljarder kr) för finansiering av civilt försvar, per år under hela nästa försvarsbeslutsperiod. Den rapporten behandlar enbart civilt försvar och det är egentligen först när beslut tagits om denna finansiering som man kan börja verka i enlighet med princip 1 som jag beskrev ovan. Då vet vi vad vi har och vad vi kan bygga. Det kommer sedan att kunna innebära att förmågekrav kan ställas och följas upp.
Försvarsberedningen använder sig i rapporten av begreppet ”totalförsvarsviktig verksamhet”, ett begrepp som myntades av Elisabet Nilsson i SOU 2019:51 ”Näringslivets roll i totalförsvaret”. Det föranleder mig att återvända till min bok, ”Totalförsvar för chefer”, där jag ägnar de första 40 sidorna åt att belysa begreppsförvirringen (”nomenklaturdissonansen”) i totalförsvaret. Eftersom Försvarsberedningen anser att systemet med krigsviktiga företag bör återupprättas är det angeläget att ägna en stund åt just detta med begrepp. Vad, exakt, är totalförsvarsviktig verksamhet? Vad skiljer totalförsvarsviktig verksamhet i företag från krigsviktiga företag? Är det idag ens önskvärt att hela företag skall vara krigsviktiga eller är det mer rätt att skilja ut den totalförsvarsviktiga verksamheten ur alla företag som bedriver sådan? Det är av stor vikt att en eller flera organisationer med stor auktoritet på området snarast möjligt publicerar en nomenklatur för totalförsvaret ungefär som ”Myndigheternas skrivregler” som tidigare gavs ut av Regeringskansliet men numera av Språkrådet. Det bör trots allt inte handla om mer än ett 50-tal begrepp. RISE och Svenska institutet för standarder har arbetat med just detta under många år, låt oss hoppas att det snart blir publikt.
De fyra nya sektorerna är synnerligen välkomna. Jag har diskuterat tre av dem med ministern för civilt försvar och flera GD:ar och är mycket glad att Försvarsberedningen är inne på samma spår.
Arbetskraftsförsörjning av hela totalförsvaret (även det militära försvaret) är viktig men måste också kunna verka redan i fred. Personalbristen i och kompetensförsörjningen av totalförsvaret är ett akut problem här och nu. Det är en mycket farlig akilleshäl som jag ser det.
Jag har många gånger, på den här bloggen, andra bloggar och även i artiklar i DI och SvD tagit upp behovet av ett återinrättande av Försörjningskommissionen. Att hantera aggregerad lägesinformation om rikets försörjning, lagersaldon, kapacitet inom transport- och energisystem etc ställer oerhört höga krav på kompetens, precision och sekretess. Den verksamheten kan bli det mest skyddsvärda vi känner till. Jag håller helt med beredningen om att en försörjningskommission el dyl måste leda och prioritera försörjningen av industrivaror i höjd beredskap och krig. Det är också avgörande att en ny försörjningskommission står under statlig ledning med näringslivet och arbetsmarknadens parter som centrala aktörer. Vid upprättandet av en försörjningskommission måste den etablerade beredskapsstrukturen, Sveriges EU-medlemskap och medlemskap i Nato beaktas – men också näringslivets strukturer av idag. Den gamla Försörjningskommissionen lutade sig nästan helt mot statligt ägda företag, försvarsindustrin och några av de stora industri- och finansfamiljerna. Idag måste också börsregler liksom utlandsägande beaktas[3].
Ovanstående resonemang är också grunden till min slutsats att Peter Hultqvists och Morgan Johanssons invändning mot att MSB skall hantera både ledning och försörjning – är rimlig. Jag anser att MSB skall ha funktionsansvar för ledning av civilt försvar men det behöver inrättas en särskild myndighet för att leda och samordna försörjningsberedskapen. Jag vet att jag säger emot mig själv när jag kommenterade Birgitta Böhlins utredning hos Folk och försvar den 4 september 2023[4], men som Försvarsberedningens rapport nu är formulerad blir det ogörligt att inom överskådlig tid etablera två så omfattande funktioner inom en myndighet som redan är hårt ansträngd. Att på så kort tid bli av med flera verksamheter (cybersäkerhet och psykologiskt försvar) och samtidigt tillföras flera nya är otroligt svårt och jag kan inte komma på någon liknande förändringsomfattning i modern tid hos någon annan myndighet. Möjligen bildandet av de stora landstingen Skåne och Västra Götaland i slutet på 1990-talet och Polisens stora omorganisation under 2010-talet men båda de exemplen framstår som okomplicerade i jämförelse.
Jag föreslår att myndigheten döps om till Myndigheten för Civil Beredskap, det speglar huvuduppgiften och innebär inte en så stor förändring samtidigt som det är en elegant blinkning till dess föregångare, Överstyrelsen med samma efternamn. Då kan med fördel funktionsansvaret för räddningstjänst stanna inom MSB/MCB och Räddningsverket behöver inte återuppstå. Det skulle för övrigt skapa ännu mer förvirring eftersom räddningstjänsten idag är så väl etablerad i olika associationsformer[5].
Den andra myndigheten bör döpas till (Nationellt) Försörjningsberedskapscenter och kan med fördel samlokaliseras med SKR:s inköpsverksamhet Adda för ökad koordinering och effektivisering. Flera statliga myndigheter t ex Socialstyrelsen, FMV, Upphandlingsmyndigheten, Kammarkollegiet, Kommerskollegium och Statens inköpscentral bör engageras i upprättande av denna myndighet på samma sätt som flera myndigheter engagerades i uppsättandet av Nationellt Cybersäkerhetscenter.
Kapitlet ”Krigsorganisation och personalförsörjning” är synnerligen läsvärt och välformulerat. Jag har bara några reflektioner som dykt upp under ovan nämnda övningar och på flera totalförsvarskonferenser under 2023 nämligen att många aktörer förenklar begreppet ”krigsplacering”. Allt börjar med totalförsvarsplanering. Den processen skall identifiera den totalförsvarsviktiga verksamheten. Detta bör inte genomföras isolerat inom organisationen utan i samverkan med andra berörda aktörer. När det är genomfört skall en krigsorganisation inrättas som kan hantera den totalförsvarsviktiga verksamheten, även i krig, alltså under mycket svåra förhållanden. Det innebär att krigsorganisationen skall vara dimensionerad för att verka dygnet runt, alla årets dagar, inklusive helger och högtider. Det går alltså inte att använda den organisation som ansvarar för den totalförsvarsviktiga verksamheten i fred och ange den som krigsorganisation. Den är ju dimensionerad för fred, störningsfri miljö, lediga helger och semestrar etc. Först när krigsorganisationen är beskriven med befattningar, skiftlag, redundans och ersättare om någon uteblir, behov av stöd om leverantörer fallerar etc så kan man påbörja krigsplaceringsarbetet. Detta måste totalförsvarets aktörer ta höjd för, inte minst ekonomiskt, varför det bör bli ett ingångsvärde i nästa rapport och i totalförsvarspropositionen.
Försvarsberedningen anser att det bör utvecklas en terminologi som skiljer på krigsplacering i form av ianspråktagande med stöd i anställningsavtalet och krigsplacering av värn- och civilpliktiga. Det är ett mycket bra och viktigt förslag som kan rätta till en del av begreppsförvirringen och missförstånden på området. Försvarsberedningen menar också att ordningen med frivilliga åtaganden för näringsliv och civilsamhälle är för svaga och anser att kraven i högre grad ska hanteras genom tydlig reglering, exempelvis av krigsviktiga företag. I detta instämmer jag till fullo (givet att det är glasklart vad ett krigsviktigt företag är och vilka krav som ställs på det).
Försvarsberedningen ägnar ett par sidor åt värdlandsstöd. Det har behandlats på så många ställen så jag tycker att det är rätt att inte upprepa sådant som redan är omskrivet i andra rapporter, men jag vill understryka det som står på sid 154: ”Stöd till vissa militära operationer med svenska och allierade förband kan även behöva ske innan Sverige tagit beslut om höjd beredskap”. Detta är oerhört centralt och har starka implikationer för vår mentala beredskap och försvarsvilja. Det finns en tydlig benchmark i de baltiska länderna och det övades också under Aurora 23.
Beredningen skriver om ”ekonomiskt försvar” som är en term från Kalla kriget som legat i träda sedan dess. Det är intressant att rapporten plockar upp dessa begrepp igen, som t ex krigsviktiga företag (K-företag), Försörjningskommissionen och totalförsvarets chefsnämnd m m. Det finns en fara i det, nämligen att vi får för oss att Sverige ser ut som det gjorde då[6]. Men det finns fördelar som i fallet med begreppet ”totalförsvar” som finns kvar i lagstiftningen. Viss lagstiftning, särskilt inom just området ”ekonomiskt försvar” är orörd sedan Kalla kriget och startsträckan blir därför kort, precis som var fallet med totalförsvaret 2015. Relativt kort skall sägas, det kunde alltså ha tagit ännu längre tid. ”Fullmaktslagarna” som jag syftar på analyseras också i rapporten och slutsatsen delar jag, det behöver en genomlysning av dessa regelverk. Jag är också enig med beredningens invändning mot Birgitta Böhlins utredning; författningsreglerad ersättning till företag för beredskapslagring behövs.
Det är dock lite oklart om beredningen har ”tungan rätt i mun” vad beträffar näringslivets förutsättningar för att vidta åtgärder som förberedelser för höjd beredskap eller vid höjd beredskap. Detta är en fälla som vi alla har gått i. Vad innebär formuleringen ”inför höjd beredskap” i praktiken? Och hur skiljer det sig från förberedelser och åtgärder ”vid höjd beredskap”? Det är högst oklart, inte bara för Försvarsberedningen utan för alla som sysslar med dessa frågor. Utmärkt dock att beredningen klarlägger hur Förfogandelagen faktiskt fungerar och på vilket sätt den är användbar. Beredningens resonemang rörande försvarsföretag är klokt men jag skulle gärna sett att beredningen tydligare rekommenderat att försvarsföretagen omgående bör gå i bräschen för återetableringen av krigsviktiga företag i stället för att hanteras inom det samlade arbetet med att återupprätta ett system med k-företag. Då kan också kostnadseffekterna och kostnadsfördelning bättre analyseras. Just nu är det lite för mycket tyckande om hur kostnaderna fördelas där näringslivet protesterar vilt mot att bära kostnader medan den förra regeringen citerade Kennedy och ansåg att företagen skulle göra sin ”värnplikt”. Sådana diskussioner tenderar att bli lite mer nyanserade om det finns data att utgå ifrån.
Det är mycket bra att Försvarsberedningen refererar till övernationella styrningar som påverkar det ekonomiska försvaret och näringslivets roll, något jag beskrev på denna blogg nyligen[7], men NATO-perspektivet kunde utvecklas ytterligare.
Jag stannar där vad avser den första halvan av Försvarsberedningens rapport och återkommer under vintern med den andra.
